1 – Le origini della Pubblica Sicurezza (dal 1814 al primo dopoguerra)

LE ORIGINI DELLA PUBBLICA SICUREZZA

Parte prima: dal 1814 al primo dopoguerra

di Gianmarco Calore

Il significato di Pubblica Sicurezza come viene inteso oggi ha attraversato numerosi cambiamenti, adattandosi alle mutevoli realtà sociali che hanno accompagnato l’evolversi della società italiana dalla caduta dell’Impero Napoleonico ai giorni nostri. E proprio da quest’ultimo evento, si può affermare che in Italia siano state gettate le basi del moderno concetto di “Polizia”.

Nel 18141 nel Regno di Sardegna si decise di concentrare in un’unica amministrazione le attribuzioni di polizia e i poteri giudiziari e amministrativi sotto la c.d. “Direzione del Buon Governo”. Il medesimo provvedimento istituiva i Carabinieri Reali come unico organo militare esecutivo dei poteri di polizia affidati ai Governatori e ai Comandanti militari, da cui dipendevano gli Ispettori e Commissari di Polizia. Tali poteri vennero gestiti dal Ministero della Guerra e della Marina fino al 1847, anno a partire dal quale passarono al Ministero dell’Interno – Direzione di Polizia.

Nel 1848 Carlo Alberto, rispondendo ad una logica liberale dell’epoca, riconobbe all’Amministrazione della Pubblica Sicurezza caratteristiche e peculiarità tali da essere meglio gestita da autorità civili2 : nacque così un organismo civile che si avvaleva di forze militari per l’effettiva applicazione preventiva e repressiva delle leggi del Regno, nonché per attività di soccorso pubblico in caso di calamità naturali. Una simile dicotomia di attribuzioni rimase inalterata praticamente fino alla legge di riforma del 1981 che sancì la smilitarizzazione della Polizia italiana dando i natali all’odierna Polizia di Stato. Nella legge carlo-albertina venne per la prima volta stabilito che la responsabilità, l’organizzazione e la direzione dei servizi andavano affidate in via esclusiva ai Funzionari di Pubblica Sicurezza, i quali potevano disporre dei Carabinieri Reali e dei c.d. Carabinieri Veterani, entro cui erano confluiti i precedenti apparati di polizia.

Al vertice dell’Amministrazione era posto un Ispettore Generale, con compiti di comando, direzione e controllo a livello centrale; lo stesso disponeva a livello periferico di Intendenti, Assessori e Delegati di P.S., a seconda dell’estensione territoriale della provincia. A Genova e Torino – uniche due province del Regno – venne prevista la figura del Questore, successivamente estesa alle varie nuove province man mano che esse nascevano.

La normativa del 1848 prevedeva inoltre una formazione di stampo liberale per tutti i Funzionari i quali, in possesso di un’adeguata preparazione tecnico-giuridica, dovevano gestire la Pubblica Sicurezza in un’ottica non più meramente repressiva, ma essenzialmente preventiva. Il Funzionario di P.S. era dunque chiamato all’adempimento di una mole impressionante di mansioni, dalla prevenzione e repressione dei reati in genere alla collaborazione con l’Autorità Giudiziaria, dal controllo molto spesso impegnativo dell’ordine pubblico alla garanzia di possibile esplicazione dei legittimi diritti di ogni cittadino, mantenendo con quest’ultimo un rapporto di scambievole cooperazione.

L’evoluzione sociale dell’epoca portò ben presto per l’Amministrazione di P.S. ad un incremento impressionante della già cospicua mole di lavoro, con una richiesta sempre più massiccia di servizi di polizia che implicavano la proliferazione dei necessari presidi. Nel 18523 l’Amministrazione di P.S. venne dotata per la prima volta di un proprio autonomo strumento, il Corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza che si affiancava ai Carabinieri Reali, sostituendo i Carabinieri Veterani che vennero perciò disciolti. Il Corpo era dotato di una propria uniforme e armamento e si articolava in 2 Comandanti presenti a Genova e a Torino, 32 Sottobrigadieri e 264 Guardie che erano organizzate sul territorio del Regno in Compagnie e Stazioni.

I compiti istituzionali del Corpo delle Guardie di P.S. erano molto estesi, tanto che presto fu sentita l’esigenza di un adeguamento del relativo ordinamento cui si provvide con decreti e leggi speciali fino all’unità d’Italia del 1861. Dopo tale data, con la conseguente estensione del sistema legislativo, giudiziario ed esecutivo sabaudo a tutta la Penisola, venne creata a Torino la prima Scuola di Polizia, denominata “Deposito di Polizia”, successivamente trasferita nel 1876 a Roma in via Garibaldi. E’ inutile dire che, dopo il 1861, il Corpo subì un ampliamento di competenze cui doveva corrispondere un adeguamento del personale e delle strutture, a seconda del territorio in cui si andava ad operare: in Sicilia e nel Napoletano, per rispondere in modo più efficace al diffuso fenomeno del brigantaggio, venne creato il Corpo dei Militi a Cavallo, i cui uomini sostituirono la “Gendarmeria Napoletana a Cavallo” dello sconfitto Regno borbonico, affiancandosi con la denominazione di Corpo delle Guardie di P.S. a Cavallo4 alle Guardie di P.S. che operavano in modo essenzialmente appiedato. L’accesso al Corpo delle Guardie di P.S. poteva avvenire – previa frequentazione dell’apposito corso – sia dall’ambito militare che da quello civile: dal primo si accedeva direttamente alla qualifica di guardia, mentre dal secondo si passava prima per quella di allievo. Una volta superato il corso di formazione, il militare sottoscriveva una ferma minima di sei anni.

Nel 1879 la prima vera svolta modernizzatrice nei rapporti tra Ministero e opinione pubblica: Giovanni Bolis, direttore dei servizi di P.S., previde l’affissione giornaliera di un bollettino che riportasse in modo obbiettivo i vari fatti accaduti nel Paese. Tale bollettino veniva affisso in una sala del Ministero a disposizione dei rappresentanti della stampa con i quali si cercò per la prima volta un dialogo. Inoltre Bolis riorganizzò a livello centrale l’Amministrazione della P.S. istituendo tre divisioni: polizia giudiziaria, polizia amministrativa e affari riservati, cioè gli attuali servizi segreti. Vennero avviati corsi di formazione specifici per dirigenti e per ciascuno di essi venne approntato il relativo foglio matricolare. Bolis arrivò a concepire i primi servizi di controllo all’interno delle stazioni ferroviarie, istituendo la moderna Polizia Ferroviaria che si può quindi considerare la prima specialità della Polizia di Stato; incentivò la repertazione fotografica di ogni individuo che venisse trattato in termini di polizia giudiziaria, introdusse i registri di segnalazione delle persone pericolose e dei minori deviati; volle frequenti ispezioni nei locali pubblici soggetti a licenza di P.S. per controllarne i requisiti morali e di sicurezza; infine, impostò la raccolta delle statistiche criminose sulla base dei dati provenienti dai vari uffici di P.S..

Nell’estate del 1884 il Corpo delle Guardie di P.S. fu chiamato in prima linea a fronteggiare un’improvvisa epidemia di colera il cui focolaio – individuato a Napoli – si estese presto a numerose altre province italiane, soprattutto Genova. Moltissimi furono i militari che, rimanendo al proprio posto di servizio, pagarono con la vita quella che si può definire essere stata la prima operazione di soccorso pubblico e che valse alla Bandiera del Corpo il conferimento della medaglia al valore. Napoli venne isolata con un cordone sanitario, ma il caldo torrido non fece che aggravare la situazione, con il sistema di smaltimento dei cadaveri andato letteralmente in “tilt”. La popolazione esasperata creò assembramenti che sfociarono in violenti scontri di piazza che contribuirono a sottrarre energie distogliendo i poliziotti dai compiti di soccorso. A questo si aggiunse la microcriminalità che imperversò per le strade, saccheggiando le abitazioni. Un secondo violento contagio si sviluppò pochi anni dopo, nel 1887, colpendo principalmente la Sicilia.

Le ulteriori evoluzioni del tessuto sociale portarono nel 18905 alla modifica della denominazione del Corpo delle Guardie di P.S. in Corpo delle Guardie di Città: il governo voleva riunire le forze di Polizia civile presenti sul territorio in un’ottica di maggiore radicalizzazione delle stesse nelle grandi città, secondo quanto avveniva nelle altre nazioni europee, stabilendo inoltre nuovi criteri per la distribuzione del relativo personale in tutta la Penisola. Le Guardie di Città potevano essere anche impiegate dalle Autorità locali (quali ad esempio il sindaco) per ausilio nelle attività comunali di sicurezza pubblica. Furono questi anni di grosse tensioni sociali: la presenza di numerosi anarchici che, con i loro attentati dinamitardi, provocò un fortissimo allarme sociale si riverberò sulle piazze italiane con scontri violentissimi che la Polizia dovette affrontare in modo energico, tanto da venire addirittura criticata dal ministro Giolitti che invitò questori e funzionari a farsi mediatori di tali tensioni. Una fattiva risposta fu la costituzione delle questure in ogni capoluogo di provincia con più di centomila abitanti.

Con l’avvento del XXー secolo, in un quadro di ampliamento dell’urbanizzazione, il Corpo delle Guardie di Città fu chiamato alla prevenzione e alla repressione di reati legati alla criminalità organizzata; inoltre fu impiegato massicciamente in ambito di soccorso pubblico in occasione del terremoto di Messina e Reggio Calabria del 1908 e di quello di Avezzano nel 1915. Anche in tali frangenti, elevatissimo fu il tributo di vite umane versato dai suoi appartenenti

Una guardia di città: siamo a Roma nel 1900

Nel 1897 a Roma si tentò la strada della creazione della c.d. Polizia della Capitale composto da circa cinquemila guardie sia in uniforme che in borghese; il governo volle stabilire anche uno “spartiacque” nell’attribuzione delle competenze tra Polizia e Carabinieri capitolini, confinando l’attività di questi ultimi nelle campagne e attribuendo in via esclusiva alla prima il controllo e la gestione della pubblica sicurezza all’interno della città daziaria, con possibilità di un suo impiego straordinario anche al di fuori delle mura in caso di eventi eccezionali. Si previde anche la soppressione della Questura, con il trasferimento delle attribuzioni dal Questore ad un Prefetto di Polizia; i Commissari e le Guardie di P.S. sarebbero stati esonerati dal disbrigo delle pratiche d’ufficio – demandato ad impiegati civili – a vantaggio di un loro impiego esclusivo in attività di indagine e pattugliamento. Un tale rivoluzionario sistema rimase nella pratica pressoché disatteso e nel 1901 il relativo provvedimento istitutivo venne revocato sia per la mancanza di personale, sia per la fattiva impossibilità di demandare la trattazione di atti comunque coperti da segreto d’ufficio a personale civile.

Il XIXー secolo si chiuse dunque con un quadro a tinte fosche: anarchia, banditismo e tensioni sociali fomentate anche da una politica non certo lungimirante provocarono repentine esplosioni di collera popolare che si evidenziarono in cruenti scontri di piazza, il più tragico dei quali avvenne a Milano nel 1898 ad opera del generale Bava Beccaris e che provocò più di 80 morti tra i manifestanti. Per la prima volta, anche sull’ondata delle proteste provenienti dai vari ceti sociali, il Ministero si rese conto della profonda necessità di una preparazione specifica dei suoi uomini nel settore delicato dell’ordine pubblico: troppo spesso infatti le manifestazioni sfociavano in veri e propri tumulti che vedevano l’impiego massiccio delle armi da fuoco. Tuttavia dovranno passare ancora molti anni prima che un simile adeguamento venga effettivamente attuato.

Il XXー secolo si aprì con un drammatico segnale: il 29 luglio 1900 l’anarchico Gaetano Bresci uccise a revolverate il re Umberto Iー. Alla Polizia venne dato un ulteriore impulso di modernizzazione investigativa, sull’ondata di quella già attuata dalle varie polizie europee: nel 1902, indotta dall’evoluzione delle scienze antropologiche e criminologiche, venne istituita la Polizia Scientifica con la creazione a Roma del primo Ufficio Antropometrico affidato a due medici, un commesso tecnico e un fotografo. Grazie alla particolare sensibilità dimostrata dal governo Giolitti, vennero indette le prime conferenze tenute da un luminare dell’epoca, il prof. Ottolenghi: un suo allievo, il commissario Giovanni Gasti, fu il “padre” dell’organizzazione dei primi archivi dattiloscopici, nonché il creatore del formulario per il segnalamento descrittivo dei connotati più salienti e del cartellino segnaletico tuttora utilizzato. La prima scuola deputata alla formazione dei funzionari di polizia scientifica venne stabilita a Torino presso le “Carceri Nuove”, ove tutti i detenuti in transito venivano studiati dagli allievi secondo il metodo ideato dal prof. Ottolenghi. I corsi si articolavano in quattro insegnamenti: antropologia e psicologia applicata, investigazioni giudiziarie, segnaletica e fotografia giudiziaria. A partire dal 1904 vennero istituiti appositi gabinetti di fotosegnalamento in 19 questure d’Italia che provvedevano poi ad inviare a Roma i relativi cartellini: si crearono così le basi per l’istituzione del moderno casellario centrale tuttora esistente; dal 1907, infine, ogni questura dispose del proprio gabinetto di polizia scientifica.

Sempre da quell’anno, per volere del dott. Francesco Leopardi, direttore generale della P.S., vennero creati all’interno delle principali stazioni ferroviarie appositi commissariati di pubblica sicurezza con il compito esclusivo della prevenzione e repressione di furti e altri gravi delitti avvenuti in ambito ferroviario: dopo l’incipit voluto da Giovanni Bolis nel 1879, fu forse questa la data di nascita della moderna Polizia Ferroviaria.

 

 Foto di gruppo di un corso per sottufficiali

In pochi oggi sanno che nel 1901 la Polizia italiana fu attiva anche in Cina e perdurò fino alla fine della seconda guerra mondiale. A seguito della rivolta dei Boxer6 e agli episodi di linciaggio ad essa collegati, venne inviata una spedizione internazionale di intervento per ripristinare la legalità in un contesto che rischiava di degenerare mettendo a rischio gli equilibri sociali e commerciali tra i Paesi interessati. Agli Stati che inviarono il proprio personale vennero garantite concessioni commerciali e all’Italia toccò quella di Tientsin (l’odierna Tianjin) con un’estensione di 46 ettari, una delle più piccole attribuite dalla Cina ai Paesi soccorritori. Al massimo della sua estensione demografica (raggiunta nel 1935), Tientsin annoveravaquasi 6300 persone, la maggior parte cinesi. Al personale militare della Regia Marina furono affiancati elementi appartenenti ai Carabinieri Reali e alla Polizia. Venne edificata una caserma (la caserma “Carlotto) che costituì anche la scuola di perfezionamento del personale, da subito affiancato da indigeni per favorirne l’integrazione e l’acquisizione della lingua, un po’ come sarebbe avvenuto trent’anni più tardi con gli Ascari di Polizia nelle colonie italiane in Africa (vedi infra): questi ultimi divennero poliziotti in senso stretto e furono regolarmente stipendiati dal Ministero dell’Interno. Sulla storia dei contingente italiano di Polizia a Tientsin abbiamo poche notizie, per lo più ricavate da brevi cenni sulla stampa o su qualche libro di storia: si deve essere trattato di un’attività tutto sommato tranquilla dal momento che mancano testimonianze in senso contrario: l’unico caduto della polizia italiana di cui si abbia notizia fu un poliziotto cinese colpito da una revolverata esplosa da un delinquente che stava cercando di arrestare.7

Due poliziotti nella concessione italiana di Tientsin (1920)
1926: la caserma di Polizia “Carlotto” nella concessione italiana di Tientsin

 

Ma torniamo in Italia.

Nel 1914 la polizia amministrativa si sviluppa ulteriormente mediante l’adozione dello schedario degli stranieri, del nuovo libretto per il porto d’armi e della cartella biografica di ogni delinquente, nella quale – oltre ai tratti descrittivi – veniva per la prima volta segnalata la propensione a delinquere basata sulle indicazioni del prof. Ottolenghi.

Il 13 gennaio 1915 il Corpo delle Guardie di Città viene massicciamente impegnato nel soccorso delle popolazioni colpite dal terremoto di Avezzano che provocò circa 30000 morti, non solo adoperandosi senza sosta nei soccorsi, ma anche impegnandosi nella lotta allo sciacallaggio, meritando così due medaglie d’oro alla Bandiera. L’esperienza operativa maturata pochi anni prima con il terremoto di Messina e Reggio Calabria contribuì ad una migliore impostazione dei soccorsi che furono in questo caso molto più veloci e maggiormente efficaci.

Ancora le mutate esigenze sociali e lo sviluppo preponderante di tensioni sotto forma di violenti tumulti di piazza che mettevano in pericolo l’ordine pubblico furono alla base della prima militarizzazione della Polizia: nel 19198 il Corpo delle Guardie di Città fu soppresso ed il relativo personale fu fatto confluire nel Corpo della Regia Guardia per la P.S., sottoposto al medesimo inquadramento e ordinamento degli altri Corpi militari e così concepito per essere “lontano e insensibile a tutte le ingerenze politiche”9. La sua organizzazione su base nazionale fu articolata in legioni, divisioni, battaglioni, compagnie, squadroni, tenenze, plotoni e stazioni composti da ufficiali e guardie; venne per la prima volta creato un apposito Comando generale del Corpo di stanza a Roma. Il mutato status degli appartenenti al Corpo si esplicò anche con il mutamento dell’uniforme che venne adottata obbligatoriamente da tutti i militari e che passò al colore grigio-verde e all’adozione delle stellette: anche tale distinzione tra personale in divisa e personale in borghese rimase operativa fino alla riforma del 1981. E fu a partire da quegli anni che alla Polizia fu fatta assumere un’impostazione spiccatamente repressiva in controtendenza a quanto sancito da Carlo Alberto, impostazione che perdurò per oltre sessant’anni.

 

Il Corpo della Regia Guardia di P.S. adotta per la prima volta l’uniforme grigio-verde e le stellette a cinque punte: un assetto che – salvo la parentesi della Polizia Repubblicana – non verrà più abbandonato fino agli anni Settanta

 

La Prima Guerra Mondiale vide il Corpo della Regia Guardia di P.S. ancora impegnato nella gestione dell’ordine e della sicurezza pubblica. All’interno del Ministero venne creato l’Ufficio Centrale Investigazioni, con compiti di controspionaggio bellico. Tuttavia, a causa dell’esiguità dei suoi appartenenti, molti dei quali erano stati convogliati nelle file dell’esercito per scopi bellici, il Corpo non fu in grado di opporsi significativamente alle soverchianti tensioni sociali dell’immediato dopoguerra, che vedevano una grave congiuntura economica aggravata dalla disoccupazione di moltissimi reduci: questi ultimi confluirono in formazioni paramilitari denominate “Fasci di combattimento”, il cui scopo primario mirava essenzialmente alla redistribuzione delle terre, sulla base di un neocameratismo perdurante dai tempi delle trincee. I Fasci di combattimento saranno terreno fertile per l’avvento del regime fascista che li utilizzerà in prima battuta come elementi destabilizzanti nelle manifestazioni di piazza, ufficializzandoli poi nelle varie branche della milizia fascista.

 

1916: schieramento di guardie regie durante una parata militare

Nell’immediato primo dopoguerra la Polizia fu ancora una volta riorganizzata10 ampliandone i poteri investigativi: venne costituito il Corpo degli Agenti Investigativi. In esso confluirono gli appartenenti al Corpo delle Guardie di Città con almeno tre anni di servizio e personale assunto tramite concorso: i candidati venivano inviati alla Scuola di Polizia Scientifica di Roma per la frequenza di un apposito corso al termine del quale venivano formati investigatori altamente specializzati, chiamati ad operare in abiti borghesi per indagini particolarmente complesse ed abilitati all’utilizzo dei dispositivi di più recente invenzione. Il Corpo degli Agenti Investigativi era articolato in 6200 Agenti, 400 sottoispettori e 200 ispettori. Contemporaneamente, il Corpo delle Guardie di Città venne fatto confluire nel Corpo della Regia Guardia per la Pubblica Sicurezza che andò ad affiancare gli Agenti investigativi. In questo contesto storico, con circa 48.000 agenti la Pubblica Sicurezza raggiunse la parità numerica con l’Arma dei Carabinieri. L’ordinamento del Corpo della Regia Guardia ricalcava quello dell’Arma dei Carabinieri, mentre per la progressione in carriera veniva seguito il regolamento del Regio Esercito. Si venne così a creare un Corpo militare a tutti gli effetti, con l’adozione della divisa grigio-verde e dotata delle stellette a cinque punte su sfondo cremisi11: un Corpo – secondo le cronache dell’epoca – in disarmonia con la realtà sociale, da essa volutamente staccato e avulso da influenze di tipo politico. Del resto, il problema dell’ordine pubblico tra il 1919 e il 1921 rivestiva la priorità assoluta per il governo, con continui attacchi dinamitardi e scontri a fuoco nelle varie città con gruppi di anarchici che colpivano le istituzioni e i loro rappresentanti “a macchia di leopardo”.

1Regie Patenti del 13 luglio 1814

2Legge 30 settembre 1848 nー 798

3Regio Decreto nー 1404 dell’11 luglio 1852: questa è diventata la data ufficiale di nascita della Polizia di Stato.

4Nel 1892, per opportunità governative non ancora acclarate ma probabilmente riconducibili all’esiguità delle casse erariali, il Corpo delle Guardie di P.S. a Cavallo fu disciolto e i suoi appartenenti furono fatti transitare a domanda nel Corpo delle Guardie di Città (vedere paragrafi successivi).

5Legge nー 7321 del 21 dicembre 1890.

6 La ribellione Boxer, o Guerra dei Boxer, fu una ribellione sollevata dai membri della Società di giustizia e concordia cinese contro l’influenza straniera in aree come la politica, la religione e la tecnologia. Le campagne presero inizio dal novembre del 1899 fino al 7 settembre 1901, durante gli anni finali dell’impero Manciù in Cina sotto la guida della dinastia Qing. I membri della “Società dei Pugni Giusti e Armoniosi” erano chiamati semplicemente “Boxers” dagli occidentali, per via della loro pratica di arti marziali. La rivolta iniziò nel Nord della Cina come movimento contadino, anti-imperialista e antistraniero. Gli attacchi erano rivolti verso gli stranieri che stavano costruendo le ferrovie e violando il Feng shui, e verso i cristiani, considerati responsabili della dominazione straniera in Cina. Nel giugno del 1900, i Boxers invasero Pechino e uccisero 230 stranieri, tra cui molti diplomatici. Durante la rivolta, anche alcuni cinesi cristiani furono uccisi, soprattutto nelle province di Shandong e .Shanxi

Il governo dell’Imperatrice Dowager Cixisi rivelò impotente, e diplomatici, stranieri, soldati e alcuni cinesi cristiani si nascosero in un luogo sicuro per 55 giorni, finché una coalizione di forze multinazionali mandò 20.000 truppe per salvarli. Il governo cinese fu costretto a dare un indennizzo alle vittime e a fare altre concessioni. Altre riforme successive alla crisi del 1900 causarono, almeno in parte, la fine della Dinastia Qing e la nascita della moderna Repubblica Popolare Cinese. Fonte: Wikipedia.

7 Si tratta dell’agente Liu Chen Chuen, assassinato il 19 settembre 1928; nella medesima circostanza rimase lievemente ferito anche l’ispettore di polizia Pietro Bay, accorso in ausilio del collega assieme ad un altro civile italiano. Così in: Gazzetta Ufficiale del Regno d’Italia nー 59 del 11 marzo 1929.

8Regio Decreto nー 1790 del 2 ottobre 1919.

9Così il nuovo Corpo venne presentato dal governo Nitti.

10Regio Decreto nー 1442 del 14 agosto 1919 (riforma “Nitti”).

11Tale sfondo, probabilmente copiato da quello del reggimento “Nizza Cavalleria”, è stato mantenuto fino ai giorni nostri sugli alamari delle uniformi e sullo stemma araldico della Polizia di Stato.

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